¿Para qué sirven?
Dada la variedad de designaciones existente en nuestro marco normativo, a los efectos de este informe utilizamos el término declaraciones de intereses para referirnos, de forma genérica, a cualquier declaración de circunstancias que puedan constituir intereses para un servidor público.
Las declaraciones de intereses constituyen la herramienta principal para que las instituciones detecten intereses de sus servidores públicos susceptibles de originar situaciones de conflictos de interés en cualquiera de sus modalidades: reales, potenciales o aparentes. Constituyen el ejemplo más claro de instrumentos legales de prevención del conflicto de interés que facilitan, ex ante, la transparencia necesaria sobre las circunstancias personales y patrimoniales del servidor público.
Con esta finalidad, las declaraciones documentan formalmente las manifestaciones de intereses a que queda obligado cada colectivo profesional. Resulta pues, indispensable, que sean completas, precisas y veraces. En caso de omisiones o falsedades, involuntarias o dolosas, la mayoría de los países con sistemas de declaración de intereses razonablemente desarrollados definen infracciones que incluyen cualquiera de los defectos anteriores. Once de los veinte países examinados por la OCDE en su estudio de 2011 establecen sanciones en todos estos casos, incluso penales.
En determinados casos, la simple declaración puede ser suficiente para gestionar los problemas que se derivan de una situación de conflicto de interés. Es el caso de los conflictos aparentes, en los que la declaración, por si misma, tiene la aptitud de desvanecer la duda y, por lo tanto, de eliminar el conflicto, el cual sólo era aparente pero podía erosionar la confianza pública.
En los conflictos reales y en los potenciales, en cambio, la declaración constituye tan sólo un primer paso, el de la detección del conflicto que, aunque resulta insuficiente, es esencial para gestionarlo. De hecho, en casi cualquier posición en el sector público, la simple revelación de la existencia de un conflicto de interés no será una solución satisfactoria y, por lo tanto, la respuesta al conflicto requerirá algún tipo de gestión posterior. Incluso aceptando este punto, la declaración o revelación del conflicto de interés tiene utilidad porque:
- evita la traición de la confianza que las personas tienen derecho a depositar en el discernimiento de aquel servidor público;
- evita la deslealtad hacia la organización para la cual trabaja, y
- abre la puerta a otros mecanismos de respuesta, ya sean de eliminación del interés particular (si es plausible) o de evitación de la influencia de este sobre el deber profesional.
Los conflictos de interés no siempre se ponen de manifiesto en el momento inicial de nombramiento del cargo público, sino que pueden ocurrir posteriormente, por lo que será más difícil detectarlos. En este sentido, y dado que las situaciones patrimoniales o personales que pueden generar conflictos de interés se encuentran permanentemente sujetas a cambios, los instrumentos de control preventivo tienen que ser capaces de mantener un seguimiento actualizado de la información y, en consecuencia, adoptar de forma eficiente las medidas adecuadas al cambio. Esta razón explica el deber de actualizar los contenidos de las declaraciones de bienes y actividades, siempre que se produzcan cambios.
En el momento de concretar el alcance de las obligaciones de declarar, es esencial tomar en consideración, de acuerdo con el análisis de riesgos de cada colectivo profesional, las cuestiones siguientes:
- Alcance subjetivo que deben tener. ¿Deben declarar todas las personas de la organización? ¿O sólo las que asumen unas responsabilidades determinadas? ¿También los familiares de primer grado? ¿Y los de segundo grado?
- Objeto de la declaración. ¿Qué hay que incluir en la declaración? La OCDE, en la investigación comparada entre países, identifica seis grandes áreas de intereses, algunas lo bastante conocidas (ingresos, activos patrimoniales o financieros, etc.) y otras dignas de consideración según el colectivo profesional de que se trate (por ejemplo, regalos o identificación de parejas, familiares y otras personas se tiene relación con quienes).
- Momento de declarar. ¿En el momento de tomar posesión del cargo o de cesar en el cargo y cuando cambien las circunstancias? ¿O conviene renovar la declaración periódicamente?
- Control de las declaraciones. ¿Quién tiene que controlar la presentación y la información contenida en estas declaraciones? ¿Para determinados colectivos, puede ser factible un sistema de revisión exhaustivo? ¿En otros, puede ser suficiente un sistema de comprobación por medio de un muestreo aleatorio?
- Transparencia de las declaraciones. ¿Cuál tiene que ser el grado de publicidad (activa o pasiva) de las declaraciones de cada colectivo profesional sujeto al deber de declarar?
Tratamiento normativo
En nuestro marco normativo, el deber de declarar intereses afecta principalmente a los cargos de elección o designación política y deja al margen a la amplia mayoría de los empleados públicos. El contenido de las declaraciones y el momento en que hay que presentarlas varían según el colectivo, y no parece que estas diferencias respondan a criterios de riesgo. Incluso la terminología con que se designa cada tipo de declaración es diferente según la norma —declaración de actividades, declaración patrimonial y de intereses, y declaración complementaria según Ley 13/2005, del 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalidad; declaración sobre bienes y derechos patrimoniales y declaración de causas de posible incompatibilidad y de actividades que proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos según la Ley 7/1985, del 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y, finalmente, declaración de situación patrimonial según la Ley 19/2014, del 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno—, hasta el punto que dificulta la comparabilidad entre colectivos.
Diputados en el Parlamento de Cataluña
Deben presentar al Parlamento, según el modelo aprobado por la Mesa:
- Una declaración de las actividades profesionales, laborales o empresariales que ejercen y de los cargos públicos que ocupan.
- Una declaración de bienes, que tiene que detallar el patrimonio de quien declara. Esta declaración se tiene que presentar también al acabar el mandato o al perder la condición de diputado. En caso de que haya algún cambio en la situación relativa a las actividades o los cargos públicos declarados por los diputados, estos lo tienen que comunicar a la Comisión del Estatuto de los Diputados en el plazo de un mes desde que se ha producido, a fin de que la Comisión emita un dictamen, si procede, en relación con la nueva situación, en el plazo de ocho días. Si el cambio que se declara consiste en el cese de algún cargo o actividad, la Comisión no tiene que elaborar el dictamen.
- Tienen que presentar, antes del 30 de julio de cada año, una copia de la declaración de liquidación del impuesto sobre la renta y el patrimonio presentada a la Administración tributaria del mismo ejercicio, o la certificación de no haberlo hecho, en caso de que no estén obligados a presentarla.
El incumplimiento de la comunicación de cambios en las actividades declaradas o la no presentación de copia de las declaraciones tributarias puede comportar la suspensión de los derechos económicos durante un periodo máximo de un mes, acordada por el Pleno del Parlamento a propuesta de la Comisión del Estatuto de los Diputados, tras haber instruido el expediente correspondiente y haber escuchado al diputado afectado.
Además, de acuerdo con el Código de conducta de los miembros del Parlamento de Catalunya, los diputados tienen que presentar adicionalmente, en el plazo de dos meses a contar desde la constitución del Parlamento o de la adquisición de la condición de diputado, una declaración de intereses económicos (art. 18 del Código de conducta de los miembros del Parlamento de Cataluña) y, con carácter voluntario, una declaración complementaria relativa a las actividades profesionales cumplidas por los diputados los años inmediatamente anteriores a la elección y también a las actividades profesionales y empresariales de su cónyuge o conviviente con análoga relación de afectividad (art. 21 del Código de conducta de los miembros del Parlamento de Cataluña).
La Mesa de Parlamento puede requerir la aportación de la información a que hace referencia la declaración complementaria cuando sea necesaria para garantizar el cumplimiento del Código de conducta de los miembros del Parlamento de Cataluña.
Altos cargos de la Generalidad
Presentación telemática de las declaraciones en un solo documento previstas por la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalidad (actividades, bienes patrimoniales y de intereses y complementaria).
Guía para la presentación de la declaración de actividades, complementaria, y de bienes patrimoniales y de intereses de los altos cargos. Con respecto al cese, la declaración consta únicamente de dos apartados que se tienen que llenar referentes a las actividades privadas para ejercer tras el cese; la parte correspondiente a la declaración de bienes y patrimonio tiene dos columnas de importes que refleja el momento actual y la que refleja los datos en el momento del nombramiento e incluye un importe sobre la variación del patrimonio.
Cargos electos, personal directivo y funcionarios de habilitación nacional que ocupen puestos de trabajo provistos mediante libre designación en las corporaciones locales
Deben formular las siguientes declaraciones:
— Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos.
— Declaración de bienes patrimoniales y de la participación en sociedades de todo tipo, con información de las sociedades participadas por estas y de las liquidaciones de los impuestos sobre la renta, patrimonio y, si procede, sociedades. En cuanto a los plazos, las declaraciones se tienen que hacer en los modelos aprobados por los plenos respectivos y:
– antes de la toma de posesión,
– con ocasión del cese y al final del mandato, y
– cuándo se modifiquen las circunstancias de hecho.
Personal al servicio de las administraciones
Actualmente, los empleados públicos no tienen ninguna obligación de presentar declaraciones de intereses. El ordenamiento sí establece una «declaración de actividades» en caso de que se pretenda ejercer una segunda actividad o puesto de trabajo público o privado, pero esta declaración constituye de hecho una solicitud de autorización y no una herramienta de detección de intereses per se.
Prácticas de referencia
Las declaraciones de intereses como herramienta de detección están implantadas ampliamente en los países de nuestro entorno. En este sentido, el informe «Buenas prácticas en los sistemas de declaraciones de activos en los países del G20», del 2014, expone que, en el 91% de los países miembros del G20, hay la obligación de presentar declaraciones de acciones, participaciones y valores. A continuación se exponen algunas de las mejores prácticas con respecto a los sujetos obligados a declarar, al periodo respecto de los cuales se declaran intereses y al control y la gestión de las declaraciones.
Conscientes de la importancia de este instrumento, algunos países han optado por elevar el grado de protección de los bienes jurídicos en juego y han previsto consecuencias penales en caso de no declaración o declaración con datos falsos, como Francia, Italia, Polonia y el Reino Unido.
Otros sujetos obligados a declarar
Aunque en nuestro modelo los sujetos obligados a declarar son, mayoritariamente, cargos de elección o designación política, hay otros modelos en que la obligación de declarar se extiende a otros colectivos de servidores públicos.
En Francia, la Ley nº 2016-843, del 20 de abril de 2016, relativa a la deontología y los derechos y obligaciones de los funcionarios, establece que el nombramiento en uno de los lugares públicos en que el nivel jerárquico o la naturaleza de las funciones así lo justifiquen, mencionados en un decreto del Consejo de Estado, estará condicionado a la presentación previa de una declaración de intereses exhaustiva y sincera por parte del funcionario.
En términos generales, los países de Europa central y del este tienden a incluir la mayoría de los servidores públicos entre los sujetos obligados. Así, por ejemplo, en Bosnia-Herzegovina el cónyuge del funcionario, los padres, los suegros y los hijos se consideran «parientes próximos» y están obligados a declarar.
En la Unión Europea, se controlan los intereses de todos los funcionarios, aunque esta obligación de declarar a la hora de tomar posesión se sustituye por un control anterior al nombramiento. Asimismo, algunas agencias de la Unión Europea han optado por que sus miembros presenten, además, una declaración anual de intereses.
En el Brasil, la normativa de conflictos de interés se aplica a los altos cargos, pero también a los servidores públicos que en razón de su cargo tienen acceso a información privilegiada, susceptible de aportar beneficios económicos o financieros al servidor o a una tercera persona (Ley 12.813, del 16 de mayo de 2013).
Informaciones relativas a actividades anteriores a la toma de posesión
El Código de Conducta de los miembros del Parlamento de Cataluña dispone como novedad para la declaración de intereses económicos y para la declaración complementaria, facilitar información sobre las actividades profesionales desarrolladas por los diputados los años anteriores a la elección.
El artículo 16.1 de la Ley 3/2015, del 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado establece que la declaración de actividades se extienda a las actividades que este haya desarrollado durante los dos años anteriores a la toma de posesión.
En el mismo sentido, la Comisión de Renovación y de la Deontología de la Vida Pública (Francia, 2012) recomendó ampliar a un plazo de cinco años el periodo de declaración de actividades. Actualmente en Francia, los sujetos obligados tienen que presentar las declaraciones en un plazo de dos meses contadores desde el nombramiento y declarar los intereses actuales y los de los cinco años anteriores a la toma de posesión. Asimismo, los cargos electos del Ayuntamiento de París declaran las actividades previas de asesoramiento, participación en órganos directivos públicos o privados, actividades benéficas, como también las funciones, los mandatos y las actividades profesionales del cónyuge o la pareja hasta la fecha de la toma de posesión.
Comprobación de veracidad y compleción de las declaraciones
El ejercicio de comprobación del contenido de las declaraciones requiere la colaboración de los órganos de control con otros organismos públicos que dispongan de datos de contraste, en particular la Administración tributaria, como también otros datos ya existentes en registros públicos (de la propiedad, mercantiles, etc.).
En Francia, la obligación de colaborar la ha impuesto recientemente la Ley de transparencia del 2013. La Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública de Francia ejerce un papel activo en el examen del contenido de las declaraciones. La Autoridad transmite a la Administración tributaria (Administración fiscal) las declaraciones de la situación patrimonial de los ministros y parlamentarios. En el plazo de los treinta días siguientes en su recepción, la Administración tributaria comunica a la Autoridad todos los elementos que le tienen que permitir apreciar la exhaustividad, exactitud y sinceridad de las declaraciones. Cuando detecta que una declaración no es del todo exacta o no es exhaustiva, formula un dictamen de trascendencia pública (accesible en la web en un plazo de tres meses), y si considera que los hechos son susceptibles de constituir infracción penal, da traslado al Ministerio Fiscal.
Gestión informatizada de las declaraciones de intereses
L’OCDE recomana que les declaracions d’interessos es processin en format electrònic per facilitar el transvasament del contingut a la base de dades de l’òrgan de control. Al seu torn, l’Alta Autoritat francesa, en el primer informe anual del 2015, recomana l’obligatorietat d’efectuar les declaracions per mitjans telemàtics (télédéclarations) amb l’objectiu de simplificar i millorar la llista d’informacions sol·licitades.
Alguns països ja apliquen aquestes recomanacions. Dinamarca i Suècia han introduït bases de dades electròniques en els seus sistemes de gestió, en què les dades es recullen en una mena d’esborrany, procedents de diferents fonts d’informació, de manera que el subjecte obligat simplement ha de verificar-les o bé afegir o esmenar les que siguin incompletes o errònies.
Recomanaciones
Hay que modificar la regulación actual de esta herramienta de detección de intereses con el fin de incorporar un análisis exhaustivo de riesgos para todos los colectivos de servidores públicos, teniendo en cuenta las funciones que ejercen y su nivel de responsabilidad.
Este análisis de riesgos permitirá:
- Determinar nuevos sujetos obligados a presentar declaraciones. Así, hace falta que determinados empleados públicos con responsabilidades elevadas, y que hasta ahora no estaban obligados, se incorporen al régimen de declaración obligatoria.
- Adaptar los contenidos objeto de declaración de intereses para hacerlos más o menos exhaustivos y siempre homogéneos por niveles de riesgo. Eso implicará evaluar la conveniencia de incluir intereses de familiares o convivientes para los perfiles de más riesgo.
- Ampliar el alcance temporal de las declaraciones de actividades para incluir aquellas anteriores a la toma de posesión que sean lo bastante significativas de la trayectoria profesional, tomando como referencia las mejores prácticas presentadas antes (de dos a cinco años).
- Incrementar el nivel de publicidad de los contenidos de las declaraciones, estableciendo criterios homogéneos para colectivos con niveles de riesgo similares.
Con respecto a los modelos de declaraciones, recomendamos lo siguiente:
- Unificar la nomenclatura para cada tipo de declaración, independientemente del colectivo sujeto a la obligación de declarar.
- Aprobar estos modelos mediante disposiciones de carácter general, sujetas a publicidad oficial.
- Facilitar que se puedan llenar por medios telemáticos que simplifiquen el tratamiento posterior porlos órganos de control.
- Poner estos modelos al alcance del público en los portales de transparencia que establece la legislación.
En cuanto al modelo de declaración de actividades, se recomienda que recoja también otras fuentes de ingresos, como, por ejemplo, las participaciones societarias. El objetivo no es conocer la cuantía (más propio de la declaración de situación patrimonial), sino el nombre de la fuente, ya que constituyen intereses relevantes y susceptibles de crear importantes situaciones de conflicto de interés potencial.
Cuando los sujetos obligados a presentar declaraciones tributarias junto con las declaraciones de intereses opten por autorizar a los entes públicos a obtenerlas de la Administración tributaria competente, hay que hacer este trámite siempre y de forma diligente.
Finalmente, haría falta que la legislación —administrativa o penal— estableciera alguna consecuencia jurídica específica para sancionar el incumplimiento del deber de declarar todos los intereses de manera completa y veraz, por la falta de comunicación de cualquier modificación en relación con la declaración inicial, como también por la no declaración en el momento de cesar. En este sentido se puede destacar el régimen sancionador establecido por el Código de conducta de los miembros de Parlamento de Cataluña por el incumplimiento de los deberes de declaración.