Per a què serveixen?
Atesa la varietat de designacions existent en el nostre marc normatiu, als efectes d’aquest informe emprem el terme declaracions d’interessos per referir-nos, de forma genèrica, a qualsevol declaració de circumstàncies que poden constituir interessos per a un servidor públic.
Les declaracions d’interessos constitueixen l’eina principal perquè les institucions detectin interessos dels seus servidors públics susceptibles d’originar situacions de conflictes d’interès en qualsevol de les seves modalitats: reals, potencials o aparents. Constitueixen l’exemple més clar d’instruments legals de prevenció del conflicte d’interès que faciliten ex ante la transparència necessària sobre les circumstàncies personals i patrimonials del servidor públic.
Amb aquesta finalitat, les declaracions documenten formalment les manifestacions d’interessos a les quals resta obligat cada col·lectiu professional. Resulta, doncs, indispensable que siguin completes, precises i veraces. En cas d’omissions o falsedats, involuntàries o doloses, la majoria dels països amb sistemes de declaració d’interessos raonablement desenvolupats defineixen infraccions que inclouen qualsevol dels defectes anteriors. Onze dels vint països examinats per l’OCDE en el seu estudi de 2011 estableixen sancions en tots aquests casos, fins i tot penals.
En determinats casos, la simple declaració pot ser suficient per gestionar els problemes que es deriven d’una situació de conflicte d’interès. És el cas dels conflictes aparents, en què la declaració, per ella mateixa, té l’aptitud d’esvair el dubte i, per tant, d’eliminar el conflicte, el qual només era aparent però podia erosionar la confiança pública.
En els conflictes reals i en els potencials, en canvi, la declaració constitueix tan sols un primer pas, el de la detecció del conflicte, que, tot i que resulta insuficient, és essencial per gestionar-lo. De fet, en gairebé qualsevol posició en el sector públic, la simple revelació de l’existència d’un conflicte d’interès no serà una solució satisfactòria, i, per tant, la resposta al conflicte requerirà algun tipus de gestió posterior. Fins i tot acceptant aquest punt, la declaració o revelació del conflicte d’interès té utilitat perquè:
- evita la traïció de la confiança que les persones tenen dret a dipositar en el discerniment d’aquell servidor públic;
- evita la deslleialtat envers l’organització per a la qual treballa, i
- obre la porta a altres mecanismes de resposta, ja siguin d’eliminació de l’interès particular (si és plausible) o d’evitació de la influència d’aquest sobre el deure professional.
Els conflictes d’interès no sempre es posen de manifest en el moment inicial de nomenament del càrrec públic, sinó que es poden esdevenir posteriorment, per la qual cosa serà més difícil detectar-los. En aquest sentit, i atès que les situacions patrimonials o personals que poden generar conflictes d’interès es troben permanentment subjectes a canvis, els instruments de control preventiu han de ser capaços de mantenir un seguiment actualitzat de la informació i, en conseqüència, adoptar de forma eficient les mesures adequades al canvi. Aquesta raó explica el deure d’actualitzar els continguts de les declaracions de béns i activitats, sempre que es produeixin canvis.
En el moment de concretar l’abast de les obligacions de declarar, és essencial prendre en consideració, d’acord amb l’anàlisi de riscos de cada col·lectiu professional, les qüestions següents:
- Abast subjectiu que han de tenir. Han de declarar totes les persones de l’organització? O només les que assumeixen unes responsabilitats determinades? També els familiars de primer grau? I els de segon grau?
- Objecte de la declaració. Què cal incloure en la declaració? L’OCDE, en la recerca comparada entre països, identifica sis grans àrees d’interessos, algunes prou conegudes (ingressos, actius patrimonials o financers, etc.) i altres dignes de consideració segons el col·lectiu professional de què es tracti (per exemple, regals o identificació de parelles, familiars i altres persones amb qui es té relació).
- Moment de declarar. En el moment de prendre possessió del càrrec o de cessar en el càrrec i quan canviïn les circumstàncies? O convé renovar la declaració periòdicament?
- Control de les declaracions. Qui ha de controlar la presentació i la informació continguda en aquestes declaracions? Per a determinats col·lectius, pot ser factible un sistema de revisió exhaustiu? En d’altres, pot ser suficient un sistema de comprovació per mitjà d’un mostreig aleatori?
- Transparència de les declaracions. Quin ha de ser el grau de publicitat (activa o passiva) de les declaracions de cada col·lectiu professional subjecte al deure de declarar?
Tractament normatiu
En el nostre marc normatiu, el deure de declarar interessos afecta principalment els càrrecs d’elecció o designació política i deixa al marge l’àmplia majoria dels empleats públics. El contingut de les declaracions i el moment en què cal presentar-les varien segons el col·lectiu, i no sembla que aquestes diferències responguin a criteris de risc. Fins i tot la terminologia amb què es designa cada tipus de declaració és diferent segons la norma —declaració d’activitats, declaració patrimonial i d’interessos, i declaració complementària segons Llei 13/2005, del 27 de desembre, del règim d’incompatibilitats dels alts càrrecs al servei de la Generalitat; declaració sobre béns i drets patrimonials i declaració de causes de possible incompatibilitat i d’activitats que proporcionin o puguin proporcionar ingressos econòmics segons la Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, i finalment, declaració de situació patrimonial segons la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern—, fins al punt que dificulta la comparabilitat entre col·lectius.
Diputats al Parlament de Catalunya
Han de presentar al Parlament, segons el model aprovat per la Mesa:
- Una declaració de les activitats professionals, laborals o empresarials que exerceixen i dels càrrecs públics que ocupen.
- Una declaració de béns, que ha de detallar el patrimoni de qui declara. Aquesta declaració s’ha de presentar també en acabar el mandat o en perdre la condició de diputat. En el cas que hi hagi cap canvi en la situació relativa a les activitats o els càrrecs públics declarats pels diputats, aquests ho han de comunicar a la Comissió de l’Estatut dels Diputats en el termini d’un mes des que s’ha produït, per tal que la Comissió emeti un dictamen, si escau, en relació amb la nova situació, en el termini de vuit dies. Si el canvi que es declara consisteix en el cessament d’algun càrrec o activitat, la Comissió no ha d’elaborar el dictamen.
- Han de presentar, abans del 30 de juliol de cada any, una còpia de la declaració de liquidació de l’impost sobre la renda i el patrimoni presentada a l’Administració tributària del mateix exercici, o la certificació de no haver-ho fet, en el cas que no estiguin obligats a presentar-la.
L’incompliment de la comunicació de canvis en les activitats declarades o la no-presentació de còpia de les declaracions tributàries pot comportar la suspensió dels drets econòmics durant un període màxim d’un mes, acordada pel Ple del Parlament a proposta de la Comissió de l’Estatut dels Diputats, després d’haver instruït l’expedient corresponent i d’haver escoltat el diputat afectat.
A més, d’acord amb el Codi de conducta dels membres del Parlament de Catalunya, els diputats han de presentar addicionalment, en el termini de dos mesos a comptar des de la constitució del Parlament o de l’adquisició de la condició de diputat, una declaració d’interessos econòmics (art. 18 del Codi de conducta dels membres del Parlament de Catalunya) i, amb caràcter voluntari, una declaració complementària relativa a les activitats professionals acomplertes pel diputats els anys immediatament anteriors a l’elecció i també a les activitats professionals i empresarials del seu cònjuge o convivent amb anàloga relació d’afectivitat (art. 21 del Codi de conducta dels membres del Parlament de Catalunya).
La Mesa de Parlament pot requerir l’aportació de la informació a què fa referència la declaració complementària quan sigui necessària per garantir el compliment del Codi de conducta dels membres del parlament de Catalunya.
Alts càrrecs de la Generalitat
Presentació telemàtica de les declaracions en un sol document previstes a la Llei 13/2005, de 27 de desembre, del règim d’incompatibilitats dels alts càrrecs al servei de la Generalitat (activitats, béns patrimonials i d’interessos i complementària).
Guia per a la presentació de la declaració d’activitats, complementària, i de béns patrimonials i d’interessos dels alts càrrecs
Pel que fa al cessament, la declaració consta únicament de dos apartats que s’han d’emplenar referents a les activitats privades per exercir després del cessament; la part corresponent a la declaració de béns i patrimoni té dues columnes d’imports que reflecteix el moment actual i la que reflecteix les dades en el moment del nomenament i inclou un import sobre la variació del patrimoni.
Càrrecs electes, personal directiu i funcionaris d’habilitació nacional que ocupin llocs de treball proveïts mitjançant lliure designació a les corporacions locals
Han de formular les declaracions següents:
— Declaració sobre causes de possible incompatibilitat i sobre qualsevol activitat que els proporcioni o pugui proporcionar ingressos econòmics.
— Declaració de béns patrimonials i de la participació en societats de tot tipus, amb informació de les societats participades per aquestes i de les liquidacions dels impostos sobre la renda, patrimoni i, si escau, societats. Quant als terminis, les declaracions s’han de fer en els models aprovats pels plens respectius i:
– abans de la presa de possessió,
– en ocasió del cessament i al final del mandat, i
– quan es modifiquin les circumstàncies de fet.
Personal al servei de les administracions
Actualment els empleats públics no tenen cap obligació de presentar declaracions d’interessos. Certament, l’ordenament estableix una «declaració d’activitats» en cas que es pretengui exercir una segona activitat o lloc de treball públic o privat, però aquesta declaració constitueix de fet una sol·licitud d’autorització i no una eina de detecció d’interessos per se.
Pràctiques de referència
Les declaracions d’interessos com a eina de detecció estan implantades àmpliament en els països del nostre entorn. En aquest sentit, l’informe «Bones pràctiques en els sistemes de declaracions d’actius als països del G20», del 2014, exposa que en el 91% dels països membres del G20 hi ha l’obligació de presentar declaracions d’accions, participacions i valors. Tot seguit s’exposen algunes de les millors pràctiques pel que fa als subjectes obligats a declarar, al període respecte del qual es declaren interessos i al control i la gestió de les declaracions.
Conscients de la importància d’aquest instrument, alguns països han optat per elevar el grau de protecció dels béns jurídics en joc i han previst conseqüències penals en cas de no-declaració o declaració amb dades falses, com ara França, Itàlia, Polònia i el Regne Unit.
Altres subjectes obligats a declarar
Tot i que en el nostre model els subjectes obligats a declarar són, majoritàriament, càrrecs d’elecció o designació política, hi ha altres models en què l’obligació de declarar s’estén a altres col·lectius de servidors públics.
A França, la Llei núm. 2016-843, del 20 d’abril de 2016, relativa a la deontologia i els drets i obligacions dels funcionaris, estableix que el nomenament en un dels llocs públics en què el nivell jeràrquic o la naturalesa de les funcions així ho justifiquin, esmentats en un decret del Consell d’Estat, estarà condicionat a la presentació prèvia d’una declaració d’interessos exhaustiva i sincera per part del funcionari.
En termes generals, els països d’Europa central i de l’est tendeixen a incloure la majoria dels servidors públics entre els subjectes obligats. Així, per exemple, a Bòsnia i Hercegovina el cònjuge del funcionari, els pares, els sogres i els fills es consideren «parents propers» i estan obligats a declarar.
A la Unió Europea, es controlen els interessos de tots els funcionaris, tot i que aquesta obligació de declarar a l’hora de prendre possessió se substitueix per un control anterior al nomenament. Així mateix, algunes agències de la Unió Europea han optat perquè els seus membres presentin, a més, una declaració anual d’interessos.
Al Brasil, la normativa de conflictes d’interès s’aplica als alts càrrecs, però també als servidors públics que per raó del seu càrrec tenen accés a informació privilegiada, susceptible d’aportar beneficis econòmics o financers al servidor o a una tercera persona (Llei 12.813, del 16 de maig de 2013).
Informacions relatives a activitats anteriors a la presa de possessió
El Codi de Conducta dels membres del Parlament de Catalunya disposa com a novetat per a la declaració d’interessos econòmics i per a la declaració complementària, facilitar informació sobre les activitats professionals desenvolupades pels diputats els anys anteriors a l’elecció.
L’article 16.1 de la Llei 3/2015, del 30 de març, reguladora de l’exercici de l’alt càrrec de l’Administració general de l’Estat estableix que la declaració d’activitats s’estengui a les activitats que aquest hagi desenvolupat durant els dos anys anteriors a la presa de possessió.
En el mateix sentit, la Comissió de Renovació i de la Deontologia de la Vida Pública (França, 2012) recomanà ampliar a un termini de cinc anys el període de declaració d’activitats. Actualment a França, els subjectes obligats han de presentar les declaracions en un termini de dos mesos comptadors des del nomenament i declarar els interessos actuals i els dels cinc anys anteriors a la presa de possessió. Així mateix, els càrrecs electes de l’Ajuntament de París declaren les activitats prèvies d’assessorament, participació en òrgans directius públics o privats, activitats benèfiques, com també les funcions, els mandats i les activitats professionals del cònjuge o la parella fins a la data de la presa de possessió.
Comprovació de veracitat i completesa de les declaracions
L’exercici de comprovació del contingut de les declaracions requereix la col·laboració dels òrgans de control amb altres organismes públics que disposin de dades de contrast, en particular l’Administració tributària, com també altres dades ja existents en registres públics (de la propietat, mercantils, etc.).
A França, l’obligació de col·laborar l’ha imposada recentment la Llei de transparència del 2013. L’Alta Autoritat per a la Transparència de la Vida Pública de França exerceix un paper actiu en l’examen del contingut de les declaracions. L’Autoritat transmet a l’Administració tributària (Administració fiscal) les declaracions de la situació patrimonial dels ministres i parlamentaris. En el termini dels trenta dies següents a la seva recepció, l’Administració tributària comunica a l’Autoritat tots els elements que li han de permetre apreciar l’exhaustivitat, exactitud i sinceritat de les declaracions. Quan detecta que una declaració no és del tot exacta o no és exhaustiva, formula un dictamen de transcendència pública (accessible en el web en un termini de tres mesos), i si considera que els fets són susceptibles de constituir infracció penal, en dóna trasllat al Ministeri Fiscal.
Gestió informatitzada de les declaracions d’interessos
L’OCDE recomana que les declaracions d’interessos es processin en format electrònic per facilitar el transvasament del contingut a la base de dades de l’òrgan de control. Al seu torn, l’Alta Autoritat francesa, en el primer informe anual del 2015, recomana l’obligatorietat d’efectuar les declaracions per mitjans telemàtics (télédéclarations) amb l’objectiu de simplificar i millorar la llista d’informacions sol·licitades.
Alguns països ja apliquen aquestes recomanacions. Dinamarca i Suècia han introduït bases de dades electròniques en els seus sistemes de gestió, en què les dades es recullen en una mena d’esborrany, procedents de diferents fonts d’informació, de manera que el subjecte obligat simplement ha de verificar-les o bé afegir o esmenar les que siguin incompletes o errònies.
Recomanacions
Cal modificar la regulació actual d’aquesta eina de detecció d’interessos per tal d’incorporar-hi una anàlisi exhaustiva de riscos per a tots els col· lectius de servidors públics, tenint en compte les funcions que exerceixen i el seu nivell de responsabilitat.
Aquesta anàlisi de riscos permetrà:
- Determinar nous subjectes obligats a presentar declaracions. Així, cal que determinats empleats públics amb responsabilitats elevades, i que fins ara no estaven obligats, s’incorporin al règim de declaració obligatòria.
- Adaptar els continguts objecte de declaració d’interessos per fer-los més o menys exhaustius i sempre homogenis per nivells de risc. Això implicarà avaluar la conveniència d’incloure interessos de familiars o convivents per als perfils de més risc.
- Ampliar l’abast temporal de les declaracions d’activitats per incloure-hi les anteriors a la presa de possessió que siguin prou significatives de la trajectòria professional, prenent com a referència les millors pràctiques presentades abans (de dos a cinc anys).
- Incrementar el nivell de publicitat dels continguts de les declaracions, establint criteris homogenis per a col·lectius amb nivells de risc similars.
Pel que fa als models de declaracions, recomanem el següent:
- Unificar la nomenclatura per a cada tipus de declaració, independentment del col· lectiu subjecte a l’obligació de declarar.
- Aprovar aquests models mitjançant disposicions de caràcter general, subjectes a publicitat oficial.
- Facilitar que es puguin emplenar per mitjans telemàtics que simplifiquin el tractament posterior pels òrgans de control.
- Posar aquests models a l’abast del públic en els portals de la transparència que estableix la legislació.
Quant al model de declaració d’activitats, es recomana que reculli també altres fonts d’ingressos, com, per exemple, les participacions societàries. L’objectiu no és conèixer la quantia (més propi de la declaració de situació patrimonial), sinó el nom de la font, ja que constitueixen interessos rellevants i susceptibles de crear importants situacions de conflicte d’interès potencial.
Quan els subjectes obligats a presentar declaracions tributàries juntament amb les declaracions d’interessos optin per autoritzar els ens públics a obtenir-les de l’Administració tributària competent, cal fer aquest tràmit sempre i de forma diligent.
Finalment, caldria que la legislació —administrativa o penal— establís alguna conseqüència jurídica específica per sancionar l’incompliment del deure de declarar tots els interessos de manera completa i veraç, per la manca de comunicació de qualsevol modificació en relació amb la declaració inicial, com també per la no-declaració en el moment de cessar. En aquest sentit es pot destacar el règim sancionador establert pel Codi de conducta dels membres de Parlament de Catalunya per l’incompliment dels deures de declaració dels membres del Parlament de Catalunya.
