Oficina Antifrau
de Catalunya

Los canales de denuncia sirven para vehicular, dentro de las propias instituciones públicas, la alerta ante actos o conductas que puedan comportar un incumplimiento de las herramientas preventivas de los conflictos de interés de los servidores públicos. Estos canales, también llamados de whistleblowing, se orientan a proporcionar «una alternativa segura al silencio» tanto para los servidores públicos como para los ciudadanos que, de buena fe, quieran comunicar posibles situaciones de conflictos de interés o actos de presunta corrupción.

La actuación de oficio de los órganos de control existentes (internos o externos) no siempre será suficiente para tener conocimiento de las situaciones mencionadas, especialmente en los casos más graves. Desde un pragmatismo prudente, debe reconocerse que algunas veces habrá que contar con el conocimiento que solamente ciertas personas de dentro o iniciadas tienen de los hechos que determinan el conflicto de interés.

A diferencia de los mecanismos ya existentes de comunicación o de las denuncias dirigidas a los órganos competentes, los canales internos de denuncia añaden garantías de confidencialidad y protección a la persona que comunica los hechos y favorecen la revelación de situaciones que, de lo contrario, permanecerían ocultas, muchas veces por temor a represalias. Estas comunicaciones pueden constituir alertas justificadas y deben desencadenar los mecanismos de protección e investigación de la información revelada.

En cualquier caso, las instituciones públicas no deberían percibir la actuación de estos alertadores como un acto de deslealtad; por el contrario, se trata de un comportamiento leal que les da la oportunidad de conocer las carencias de funcionamiento interno y actuar en consecuencia para corregirlas. Así, cuanto más establecidos estén los canales de denuncia y cuantas más garantías de protección ofrezcan, menos probabilidad habrá de que los alertadores de buena fe trasladen la información a los medios de comunicación o a la opinión pública en general. En estas situaciones, las instituciones públicas no habrán tenido la oportunidad de gestionar y corregir las irregularidades mencionadas en perjuicio de la confianza pública y de otros derechos o intereses legítimos concurrentes.

Es necesario hacer mención de la entrada en vigor de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informan sobre infracciones del Derecho de la Unión y a la existencia de varias iniciativas legislativas tanto en el ámbito del Parlamento de Cataluña como en el ámbito estatal.

La Directiva establece la obligación de determinadas entidades de implantar canales de denuncia (alerta) interna y, por lo tanto, de diseñar los correspondientes procedimientos para recibir, tramitar y emitir un pronunciamiento sobre estas denuncias o alertas.

Hasta que no se trasponga esta previsión a nuestro ordenamiento jurídico, la normativa aplicable al sector público catalán no establece actualmente ninguna regulación de los canales internos de denuncia ni la protección de los alertadores, salvo la referencia que encontramos en la normativa reguladora de la Oficina Antifraude de Cataluña, que en el artículo 25 de las Normas de actuación y de régimen interior establece un régimen de protección de la persona que denuncia o informa de buena fe.

Si bien no tiene carácter normativo, con respecto a los altos cargos al servicio de la Generalidad, el CCAC prevé habilitar un buzón informático con la garantía de confidencialidad para poder formular quejas ante el Comité Asesor de Ética Pública.

Así, mediante el Acuerdo GOV/96/2020, de 21 de julio, se anonimizan los buzones éticos del Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalidad y de las entidades de su sector público y del Código de principios y conductos recomendables en la contratación pública, así como el buzón de la Inspección General de Servicios de Personal de la Administración.

El Código de principios y conductas recomendables en la contratación pública, aprobado por el Acuerdo de Gobierno del 1 de julio de 2014, contiene un mandamiento dirigido a los responsables de los órganos de contratación de la Administración de la Generalidad para que establezcan canales y sistemas de denuncia por los incumplimientos en este ámbito sectorial concreto, e incluso prevé la aceptación de denuncias anónimas.

La carencia normativa se suple, sólo en parte, mediante otros canales genéricos de comunicación, queja, sugerencia o denuncia de las cuales han dispuesto tradicionalmente las administraciones públicas para tener noticia también de irregularidades en materia de conflictos de interés. En este sentido, la Ley estatal 19/2013, del 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha incluido, entre los principios de actuación aplicables a los altos cargos, el deber de comunicar a los órganos competentes cualquier actuación irregular de la cual tengan conocimiento (art. 26.2.b.3r).

En el ámbito local, se puede destacar el Buzón Ético y de Buen Gobierno puesto en marcha por el Ayuntamiento de Barcelona, donde se pueden poner en conocimiento malas praxis, y que tiene como objetivo favorecer el cumplimiento de los principios y reglas éticas y de buen gobierno y administración que deben seguir los cargos electos y el personal al servicio de los órganos y entidades municipales. Tras ya unos años de la puesta en marcha del mencionado buzón ético, otras organizaciones han puesto en marcha buzones con las mismas finalidades o ejerciendo funciones parecidas.

Finalmente, debe hacerse mención de la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, especialmente su artículo 24 que regula los sistemas de información de denuncias internas y determina la licitud de la creación de sistemas de información (Canales de denuncia. Mediante, dichos canales, se puede poner en conocimiento de una entidad de Derecho privado, incluso anónimamente, de la comisión en el sí de la misma, aquellos actos o conductas que pudieran resultar contrarios a la normativa general o sectorial que le fuera aplicable.

Según el estudio de la OCDE «Government at a Glance», de 2015, la importancia de desarrollar las leyes necesarias para proteger al informante se evidencia por el incremento de los países de la OCDE que desde 2009 han desarrollado un marco legal dirigido a proteger a las personas de buena fe que denuncian irregularidades en el puesto de trabajo. El 88% de los países estudiados disponía de una norma de protección del informante. Algunos países, como Australia, Bélgica, Corea del Sur y los Estados Unidos, han establecido mecanismos de incentivo para los informantes (mediante recompensas económicas o mediante mecanismos de seguimiento). En Francia, el artículo 25 de la Ley n.º 2013-907, de 11 de octubre de 2013, relativa a la transparencia de la vida pública, establece lo siguiente:

Nadie puede ser apartado de un proceso selectivo, o del acceso a un período de prácticas o a un período de formación profesional, ni ser sancionado, despedido u objeto de una medida discriminatoria, directa o indirectamente, especialmente en cuanto a la remuneración, el trato, la formación, la promoción profesional, la reasignación de funciones, el traslado, la mutación o renovación de contrato, por haber denunciado o declarado de buena fe a su empresa, a la autoridad encargada de la deontología en el seno del organismo, a una asociación de lucha contra la corrupción competente [...] o a las autoridades judiciales o administrativas, los hechos relativos a una situación de conflicto de intereses [...] respecto de cualquiera de las personas mencionadas en los artículos 4 y 11, de los que habría tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones. Cualquier despido que resulte [...] es nulo de pleno derecho. En caso de litigio [...] desde el momento en que la persona establezca los hechos que permitan presumir que ha denunciado o declarado de buena fe todos los hechos relativos a una situación de conflicto de intereses, corresponde a la parte acusada, a la vista de los hechos, probar que su decisión está justificada por elementos objetivos ajenos a la declaración o testimonio de la persona interesada. El juez puede otorgar todas las medidas cautelares que considere oportunas.

La Oficina Antifraude de acuerdo con las constataciones y las prácticas de referencia señaladas, formula las recomendaciones siguientes:

• Es necesario establecer normativamente la obligación de que todas las instituciones públicas dispongan de un canal de denuncias seguro, que garantice la reserva de la identidad del alertador en caso de que se haya identificado. La existencia y el funcionamiento de estos canales deben favorecer la revelación de situaciones irregulares que, de otra manera, continuarían ocultas, y deben permitir a la institución gestionar y corregir las irregularidades mencionadas.

• Hay que establecer normativamente mecanismos de protección que aseguren «una alternativa segura al silencio» para las personas que, de buena fe, comuniquen irregularidades en la gestión de los conflictos de interés (entre otros riesgos de corrupción), con el objetivo de fomentar la denuncia interna y evitar las represalias a quien colabora en la detección y la persecución de irregularidades. En este sentido, debe garantizarse que el alertador de buena fe no pueda ser sometido, directa o indirectamente, a actos de intimidación o represalias como destitución, despido o remoción injustificados; postergación de la promoción profesional; suspensión, traslado o reasignación o privación de las funciones; expedientes, calificaciones o informes negativos; pérdida de beneficios que le puedan corresponder, o cualquier otra forma de castigo, sanción o discriminación por haber presentado la denuncia o la comunicación.