Oficina Antifrau
de Catalunya

Els canals de denúncia serveixen per vehicular, dins les mateixes institucions públiques, l’alerta davant d’actes o conductes que puguin comportar un incompliment de les eines preventives dels conflictes d’interès dels servidors públics. Aquests canals, també anomenats de whistleblowing, s’orienten a proporcionar «una alternativa segura al silenci» tant per als servidors públics com per als ciutadans que, de bona fe, vulguin comunicar possibles situacions de conflictes d’interès o actes de presumpta corrupció.

L’actuació d’ofici dels òrgans de control existents (interns o externs) no sempre serà suficient per tenir coneixement de les situacions esmentades, especialment en els casos més greus. Des d’un pragmatisme prudent, cal reconèixer que algunes vegades caldrà comptar amb el coneixement que només certes persones de dins o iniciades tenen dels fets que determinen el conflicte d’interès.

A diferència dels mecanismes ja existents de comunicació o de les denúncies adreçades als òrgans competents, els canals interns de denúncia afegeixen garanties de confidencialitat i protecció a la persona que comunica els fets, i afavoreixen la revelació de situacions que, d’altra manera, continuarien ocultes, moltes vegades per por de represàlies. Aquestes comunicacions poden constituir alertes justificades i han de desencadenar els mecanismes de protecció i d’investigació de la informació revelada.

En qualsevol cas, les institucions públiques no han de percebre en l’actuació d’aquests alertadors un acte de deslleialtat; al contrari, es tracta d’un comportament lleial que els dóna l’oportunitat de conèixer les mancances de funcionament intern i actuar en conseqüència per corregir-les. En aquest sentit, com més establerts estiguin els canals de denúncia i com més garanties de protecció ofereixin, menys probabilitat hi haurà que els alertadors de bona fe traslladin la informació als mitjans de comunicació o a l'opinió pública en general. En aquestes situacions, les institucions públiques no hauran tingut l’oportunitat de gestionar i corregir les irregularitats esmentades en perjudici de la confiança pública i d’altres drets o interessos legítims concurrents.

Cal fer esment a l’entrada en vigor de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2019, relativa a la protecció de les persones que informen sobre infraccions del Dret de la Unió i a l’existència de diverses iniciatives legislatives tant en l’àmbit del Parlament de Catalunya com en l’àmbit estatal.

La Directiva estableix l’obligació de determinades entitats d’implantar canals de denúncia (alerta) interna i, per tant, de dissenyar els corresponents procediments per rebre, tramitar i emetre un pronunciament sobre aquestes denúncies o alertes.

Fins que no es transposi aquesta previsió al nostre ordenament jurídic, actualment la normativa aplicable al sector públic català no estableix cap regulació dels canals interns de denúncia ni la protecció dels alertadors, llevat de la referència que trobem en la normativa reguladora de l’Oficina Antifrau de Catalunya, que en l’article 25 de les Normes d’actuació i de règim interior estableix un règim de protecció de la persona que denuncia o informa de bona fe.

Si bé no té caràcter normatiu, pel que fa als alts càrrecs al servei de la Generalitat, el CCAC preveu habilitar una bústia informàtica amb la garantia de confidencialitat per poder formular queixes davant del Comitè Assessor d’Ètica Pública.

Així, mitjançant l’Acord GOV/96/2020, de 21 de juliol,  s’anonimitzen les bústies ètiques del Codi de Conducta dels alts càrrecs i del personal directiu de l’Administració de la Generalitat i de les entitats del seu sector públic i del Codi de principis i conductes recomanables en la contractació pública, així com la bústia de la Inspecció General de Serveis de Personal de l’Administració.

El Codi de principis i conductes recomanables en la contractació pública, aprovat per l’Acord de Govern de l’1 de juliol de 2014, conté un manament adreçat als responsables dels òrgans de contractació de l’Administració de la Generalitat perquè estableixin canals i sistemes de denúncia per als incompliments en aquest àmbit sectorial concret, i fins i tot preveu l’acceptació de denúncies anònimes.

La mancança normativa se supleix, només en part, mitjançant altres canals genèrics de comunicació, queixa, suggeriment o denúncia dels quals han disposat tradicionalment les administracions públiques per tenir notícia també d’irregularitats en matèria de conflictes d’interès. En aquest sentit, la Llei estatal 19/2013, del 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, ha inclòs, entre els principis d’actuació aplicables als alts càrrecs, el deure de comunicar als òrgans competents qualsevol actuació irregular de la qual tinguin coneixement (art. 26.2.b.3r).

A l’àmbit local, es pot destacar la Bústia Ètica i de Bon Govern posada en marxa per l’Ajuntament de Barcelona on es poden posar en coneixement males praxis i que té per objectiu afavorir el compliment dels principis i regles ètiques i de bon govern i administració que han de seguir els càrrecs electes i el personal al servei dels òrgans i entitats municipals. Passats ja uns anys de la posada en marxa de l’esmentada bústia ètica, altres organitzacions han posat en marxa bústies amb les mateixes finalitats o exercint funcions semblants.

Finalment, cal fer esment a la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals, especialment el seu article 24 que regula els sistemes d’informació de denúncies internes i determina la licitud de la creació de sistemes d’informació (Canals de denuncia) mitjançant els quals es pot posar en coneixement d’una entitat de Dret privat, inclús anònimament, de la comissió en el sí de la mateixa, d’actes o conductes que poguessin resultar contraris a la normativa general o sectorial que li fos aplicable. 

Segons l’estudi de l’OCDE «Government at Glance» de 2015, la importància de desenvolupar les lleis necessàries per protegir l’informant s’evidencia per l’increment dels països de l’OCDE que, des de 2009, han desenvolupat un marc legal dirigit a protegir les persones de bona fe que denuncien irregularitats al lloc de treball. El 88% dels països estudiats disposava d’una norma de protecció de l’informant. Alguns països, com Austràlia, Bèlgica, Corea del Sud i els Estats Units han establert mecanismes d’incentiu per als informants (ja sigui per mitjà de recompenses econòmiques o mitjançant mecanismes de seguiment).

A França, l’article 25 de la Llei núm. 2013-907, de l’11 d’octubre de 2013, relativa a la transparència de la vida pública, estableix el següent:

Ningú no pot ser apartat d’un procés selectiu, o de l’accés a un període de pràctiques o a un període de formació professional, ni ésser sancionat, acomiadat o objecte d’una mesura discriminatòria, directament o indirectament, especialment pel que fa a la remuneració, el tracte, la formació, la promoció professional, la reassignació de funcions, el trasllat, la mutació o renovació de contracte, per haver denunciat o declarat de bona fe a la seva empresa, a l’autoritat encarregada de la deontologia en el si de l’organisme, a una associació de lluita contra la corrupció competent [...] o a les autoritats judicials o administratives, els fets relatius a una situació de conflicte d’interessos [...] respecte de qualsevol de les persones esmentades en els articles 4 i 11, dels quals hauria tingut coneixement en l’exercici de les seves funcions. Qualsevol acomiadament que en resulti [...] és nul de ple dret. En cas de litigi [...] des del moment en què la persona estableixi els fets que permetin presumir que ha denunciat o declarat de bona fe tots els fets relatius a una situació de conflicte d’interessos, correspon a la part acusada, en vista dels fets, provar que la seva decisió està justificada per elements objectius aliens a la declaració o testimoni de la persona interessada. El jutge pot atorgar totes les mesures cautelars que consideri oportunes.

L’Oficina Antifrau d’acord amb les constatacions i les pràctiques de referència assenyalades, formula les recomanacions següents:

• Cal establir normativament l’obligació que totes les institucions públiques disposin d’un canal de denúncies segur, que garanteixi la reserva de la identitat de l’alertador en cas que s’hagi identificat. L’existència i el funcionament d’aquests canals han d’afavorir la revelació de situacions irregulars que, d’altra manera, continuarien ocultes, i ha de permetre a la institució gestionar i corregir les irregularitats esmentades.
• Cal establir normativament mecanismes de protecció que assegurin «una alternativa segura al silenci» per a les persones que, de bona fe, comuniquin irregularitats en la gestió dels conflictes d’interès (entre altres riscos de corrupció), amb l’objectiu de fomentar la denúncia interna i evitar les represàlies a qui col·labora en la detecció i la persecució d’irregularitats. En aquest sentit, cal garantir que l’alertador de bona fe no pugui ser sotmès, directament o indirectament, a actes d’intimidació o represàlies com ara destitució, acomiadament o remoció injustificats; postergació de la promoció professional; suspensió, trasllat o reassignació o privació de les funcions; expedients, qualificacions o informes negatius; pèrdua de beneficis que li puguin correspondre, o qualsevol altra forma de càstig, sanció o discriminació per haver presentat la denúncia o la comunicació.