Vulnerabilidades
- Oportunidades de sesgos en el juicio por discernir las modificaciones de la prestación o de los términos en que se tiene que ejecutar que son estrictamente necesarios, atendidas las incidencias o los imprevistos surgidos durante la ejecución del contrato, respecto de las modificaciones que desvirtúan el contrato inicial hasta el punto que lo convierten en un contrato diferente.
- Oportunidades de influencias externas o presiones internas para modificar injustificadamente un contrato.
El legislador busca reducir estas oportunidades a través de obligaciones de transparencia, de motivación de las decisiones, controles internos y la regulación de los límites a las modificaciones contractuales, prórrogas o en los contratos complementarios.
Aun así, hay que tener en cuenta que, en ocasiones, estas modificaciones no se formalizan, sino que, simplemente, se producen.
Riesgos identificados
- No detectar los conflictos de interés de las personas que participan en la propuesta o preparación de cualquier modificación contractual o bien las que tienen ascendencia jerárquica o funcional sobre aquellas.
- No detectar ofertas de sobornos, demandas de comisiones u otros beneficios ilegítimos a cambio de modificar injustificadamente el contrato.
- Aprobar modificaciones que afecten al contenido esencial del contrato: que alteren el objeto o importe global; que cambien el equilibrio del contrato en beneficio de la empresa contratista; que introduzcan condiciones que habrían permitido la selección de candidatos diferentes o la selección de un adjudicatario diferente en fase de licitación, etc
- Aceptar modificaciones de facto del objeto del contrato o las condiciones de ejecución.
- Aprobar o no detectar, según el caso, la sustitución injustificada o irregular del adjudicatario o del ejecutor (si se subcontrata) del contrato.
- Aprobar prórrogas del contrato innecesarias o injustificables.
- Aprobar contratos complementarios injustificados o irregulares.
Algunos ejemplos
- Aprobar la modificación de contratos de obra con informes de supervisión desfavorables.
- Ejecutar servicios no previstos inicialmente a los pliegos aprovechando objetos contractuales o descripciones de las prestaciones muy vagas o imprecisas.
- Aceptar o no detectar, según el caso, la subcontratación de la totalidad del contrato (por ejemplo, de una obra) o bien contraria al que se establece a los pliegos.
- Impulsar prórrogas inmediatamente después de la formalización del contrato, cuando todavía no es posible valorar la conveniencia de la prórroga.
Documentos de trabajo núm. 3 para ver otros ejemplos
Factores de riesgo
Personales
- «Reclutamiento» no meritocrático de los empleados públicos
- Falta de inamovilidad real de los empleados que participan en la compra pública
- Deficiente gestión de los conflictos de interés
- Falta de formación sobre el efecto de los sesgos cognitivos en la toma de decisiones
- Falta de sensibilización sobre ética pública y riesgos para la integridad
- Falta de gestión de la carrera de los profesionales de la compra pública
- Déficit de especialización en la normativa de contratación
- Insuficiente desarrollo de las competencias de compra
- Desconocimiento o escaso uso de herramientas de soporte a la compra
- Supervisión jerárquica deficitaria
Relacionados con las características y motivaciones de los individuos que participan en la contratación pública de una institución.
Organizativos
Factores relacionados con la dirección que inciden en todo el abastecimiento institucional
- Falta de visión global de las necesidades de obras, suministros y servicios para el mandato y consiguientes disfunciones en la planificación de la contratación
- Límites inciertos o confusos entre el ámbito de decisión política y el de decisión técnico-administrativa
- Decisiones políticas que crean compromisos de imposible cumplimiento con la normativa vigente
Factores relacionados con la gestión profesional del conjunto del abastecimiento institucional
- Adopción de estrategias de abastecimiento que superan la capacidad de compra institucional
- Falta de seguimiento y evaluación de las estrategias de abastecimiento
- Descoordinación de las unidades o órganos administrativos que participan en la preparación, licitación o ejecución de los contratos
- Falta de segregación de funciones en el ciclo de contratación, en particular en entidades que concentran su contratación en uno o pocos mercados
- Falta de rotación y otros déficits en la gestión de las relaciones profesionales entre personal al servicio de los entes públicos y contratistas
- Insuficiencia de herramientas organizativas o canales de apoyo institucional a la compra íntegra y profesional
Factores relacionados con el control interno del abastecimiento
- Debilitamiento organizativo del control real de la contratación
- Debilitamiento organizativo de la figura del responsable del contrato
Factores relacionados con la gestión presupuestaria
- Reducción del periodo de ejecución ordinaria del presupuesto
- Desvinculación del abastecimiento respecto al ciclo presupuestario
Factores relacionados con la gestión de los recursos humanos
- Planificación o presupuesto de recursos humanos inadecuado al perfil de compra, la estrategia de abastecimiento institucional o a su seguimiento y evaluación
- Falta de evaluación de los niveles de riesgo de los puestos de trabajo involucrados en la compra pública
- Políticas de recursos humanos que perpetúan la provisionalidad
Derivan de cómo está organizada y como funciona la institución (sistemas de trabajo, praxis habituales…) Procedimentales: relacionados con la gestión de un procedimiento de contratación concreto.
Procedimentales
- Supervisión insuficiente de la ejecución para detectar incidencias o incumplimientos y garantizar la correcta recepción de la prestación
- Gestión negligente de las incidencias acontecidas y los incumplimientos materializados
Relacionados con la gestión de un procedimiento de contratación concreto.
Potenciadores
- Modelos de comportamiento impropio en la cadena directiva y de mando
- Culturas organizativas desviadas de la ética profesional pública
- Precedentes de no detección y no sanción en la memoria organizativa, que generan percepción de impunidad
- Precedentes de represalias a personas alertadoras en la memoria organizativa, que generan miedo
- Renuncia a comunicar internamente las transgresiones detectadas y no toleradas
- Reglas o sistemas de trabajo informales en algunos grupos que «protegen» de eventuales acusaciones y refuerzan la percepción de impunidad
- Dinámicas interpersonales o grupales que refuerzan las percepciones de tolerancia e impunidad de las transgresiones
Elementos o circunstancias que incrementan la probabilidad de que las oportunidades de riesgo generadas en la contratación pública de una institución sean aprovechadas
Perpetuadores
- Insuficiente voluntad y compromiso con el fomento de la integridad y la lucha contra la corrupción en los más altos niveles político y de gestión de los entes públicos
- Falta de asignación explícita de responsabilidades sobre la integridad institucional en la cadena directiva y de mando
- Déficits en la determinación y definición de integridad aplicada a las funciones y responsabilidades específicas de la institución (códigos éticos, de conducta...)
- Falta de apertura y fomento del debate ético en la institución
- Carencia de mecanismos de orientación ética formales e informales o déficits en su gestión
- Escasa promoción de la cultura de alzar la voz para defender el interés público y de canales adecuados de alerta
- Inexistente evaluación periódica del sistema de integridad institucional.
Carencias o insuficiencias del sistema de integridad institucional que facilitan la perpetuación de prácticas transgresoras ya materializadas