¿Para qué sirven?
El objetivo de la sensibilización sobre los conflictos de interés es que los profesionales al servicio de las instituciones públicas:
- Identifiquen que todas las personas tenemos intereses particulares, internos o externos al rol profesional, que pueden llegar a interferir o influir en nuestro juicio profesional.
- Reflexionen sobre aquellas situaciones profesionales en las que pueden producirse estos conflictos de interés y sobre las consecuencias perjudiciales que pueden tener para ellos, para los destinatarios de su juicio profesional y para las organizaciones o los colectivos profesionales a los que pertenecen.
La formación, en cambio, persigue que los empleados y responsables públicos:
- Conozcan los estándares de conducta profesional que se esperan en estas situaciones (marcados por la normativa vigente pero también por las organizaciones para las que trabajan, por los códigos deontológicos de los colectivos profesionales a los que pertenecen, etc.). — Dispongan de herramientas para identificar la gestión más idónea de este conflicto en caso de falta de estándares o normas claras.
Finalmente, el asesoramiento es la vía mediante la cual las instituciones pueden recibir dudas de los servidores públicos sobre sus situaciones particulares, ayudarles a identificar si son situaciones de conflictos de interés y, si lo son, orientarlos sobre cómo deberían gestionarlas.
Tratamiento normativo actual
Actualmente, no existe obligación explícita de sensibilización sobre el impacto de los conflictos de interés en el día a día de los empleados y responsables públicos, ni de formarles específicamente sobre la conducta esperada por la institución en caso de hallarse en situación de conflicto de interés,36 como tampoco de ofrecer asesoramiento sobre situaciones específicas de conflictos en las que puedan hallarse.
De manera indirecta, con respecto a los empleados públicos, el artículo 53.5 y 6 del EBEP establece el deber de observar las prescripciones de la normativa de conflictos de interés, deber que difícilmente podrá cumplirse sin la adecuada sensibilización y formación previas, de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 54.8 de la propia norma.
La Ley 19/2014 es más explícita al encomendar a la Administración de la Generalidad la elaboración y la aprobación de un programa específico de formación para los altos cargos y demás servidores públicos, en relación con los derechos y obligaciones que establece la ley, entre los que se recogen los relativos a los conflictos de interés.
Por su parte, la Oficina Antifraude de Cataluña tiene encomendada la misión de preservar la transparencia y la integridad de las administraciones y del personal al servicio del sector público en Cataluña, canalizándola mediante la Dirección de Prevención, a través de acciones formativas y de sensibilización. En concreto el artículo 4.1.b establece acciones de prevención en relación con «conductas del personal y de altos cargos que [...] supongan conflicto de intereses»
Prácticas de referencia
Ámbito estatal
El Instituto Nacional de Administración Pública ofrece un curso en línea sobre conflictos de interés, con el objetivo de «capacitar para la detección en las organizaciones de situaciones que supongan conflictos de interés, reales o aparentes, así como para su gestión mediante el diseño y aplicación de soluciones eficaces».
Ámbito internacional
Conviene destacar el modelo desarrollado en Estados Unidos por la Office of Government Ethics (OGE). Creada en 1978 a raíz del escándalo Watergate, la OGE es una pequeña agencia federal que tiene por misión desarrollar políticas de ética pública en el ámbito del poder ejecutivo, así como promover, establecer y monitorizar los programas éticos que deberá implantar cada departamento y agencia federal, mediante unos referentes de ética (ethics officials) nombrados por el jefe de cada una de las agencias. Estos delegados llevan a cabo las tareas ordinarias derivadas del programa de ética y, por lo tanto, son los responsables de proveer formación, asesoramiento y consejo a los empleados de su agencia (entre otras, recoger y revisar las declaraciones de intereses de los empleados o poner en conocimiento de las autoridades de investigación competentes cualquier posible infracción de los estándares de conducta o en materia de conflictos de interés). La OGE apoya a las agencias mencionadas detectando y haciendo difusión de las mejores prácticas, formando a los referentes de ética de cada agencia y desarrollando materiales formativos que puedan utilizar los empleados de todas las agencias. Asimismo, la OGE monitoriza el proceso de implantación de los programas éticos de cada una de las agencias, con capacidad para hacer recomendaciones o incluso imponer medidas correctoras.
En Francia, la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique) no solo sensibiliza y forma a los servidores públicos, sino que, además, dispone de un sistema de consultas no vinculantes, donde los sujetos obligados a declarar pueden consultar cuestiones deontológicas en materia de conflictos de interés. La Alta Autoridad también proporciona asesoramiento a instituciones, dado que estas instituciones entran dentro del ámbito de aplicación de las leyes relativas a la transparencia de la vida pública. Estas últimas solicitudes de asesoramiento versan generalmente sobre normas deontológicas dentro de la institución o sobre la creación de comisiones éticas.
En este sentido, el Ayuntamiento de París dispone, desde octubre de 2014, de una comisión deontológica que, aparte de realizar funciones de control de las declaraciones de intereses de los cargos electos, les ofrece asesoramiento sobre dilemas éticos y los orienta en la gestión de los eventuales conflictos de interés (v. gr. en caso de que corporaciones privadas les ofrezcan hacer cursos de formación gratuitos, actividades profesionales de los mismos cargos electos o de sus cónyuges).
Finalmente, cabe destacar la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen, que ha impulsado una plataforma de formación gratuita y accesible en línea —UNODC Global eLearning Program— sobre la sensibilización de funcionarios en el ámbito de la integridad, en la que se trata la cuestión de los conflictos de interés. Esta formación tiene carácter obligatorio para todos sus servidores públicos.
Recomendaciones
De acuerdo con las constataciones y las prácticas de referencia señaladas, la Oficina Antifraude formula las siguientes recomendaciones.
Es necesario que normativamente se regule la formación de los servidores públicos en materia de ética pública aplicada, dentro de la cual habría que dar peso específico significativo a los riesgos que representan los conflictos de interés y a las herramientas de gestión a disposición de los servidores públicos. En concreto, esto debería traducirse en lo siguiente:
- La incorporación de los elementos clave de los conflictos de interés en los programas o temarios de acceso a la función pública.
- La obligación de las instituciones públicas de Cataluña de sensibilizar y formar en esta materia a las personas que prestan servicios, ya sea mediante recursos propios (reservando a tal efecto las correspondientes partidas presupuestarias), ya sea mediante organismos públicos especializados como la Escuela de Administración Pública de Cataluña, garantizando:
- que la formación se reciba con carácter obligatorio desde el preciso momento de la incorporación al puesto de trabajo;
- que los contenidos formativos sean objeto de actualización periódica para adaptarse a los cambios que puedan producirse en el ámbito normativo, organizativo o funcional;
- que la formación esté centrada específicamente en el perfil de riesgo de cada colectivo profesional, atendiendo a las responsabilidades encomendadas a las personas que prestan servicios en cada institución.
Es necesario que las instituciones ofrezcan asesoramiento a sus servidores públicos, bien a través de un referente ético o comité de ética, bien a través de los órganos de control interno, para la resolución de dudas en la identificación de situaciones de conflictos de interés y para saber cómo espera la organización que se gestionen. En caso de que se cree un órgano de control especializado en conflictos de interés, también podría asumir esta función externamente.