Oficina Antifrau
de Catalunya

Les eines recollides en aquest apartat complementen les tres anteriors com a via de detecció d’interessos, tot i que en aquest cas es posen en marxa abans que la persona prengui possessió del càrrec. Sota aquest nom recollim aquelles pràctiques dissenyades fonamentalment per dur a terme un control previ d’idoneïtat (com ara hearings o compareixences en seu parlamentària o screenings o escrutinis d’antecedents en processos selectius), en el context de les quals resulta particularment idoni detectar interessos que poden arribar a posar en risc la imparcialitat del futur servidor públic.

La principal diferència amb les declaracions d’interessos tractades anteriorment és que aquestes eines operen abans de la presa de possessió del càrrec i que la responsabilitat de la posada en marxa de l’eina no descansa sobre el declarant, sinó sobre l’òrgan responsable del control d’idoneïtat.

Entre aquestes pràctiques, la més coneguda en l’àmbit de Catalunya són les compareixences davant el Parlament o les comissions parlamentàries, conegudes en la terminologia anglosaxona com a hearings, i que es configuren com un mecanisme preventiu destinat a verificar la idoneïtat de les persones que han d’ocupar determinats càrrecs de rellevància institucional.

Tot i que la seva principal virtualitat és garantir la concurrència de tots i cadascun dels requisits per ocupar un càrrec i també constatar els coneixements i l’experiència que determinen la idoneïtat del candidat, els hearings també podrien ser una ocasió inestimable per treure a la llum conflictes d’interès potencials que puguin afectar la persona candidata.

Els hearings són un mecanisme relativament desconegut en el nostre ordenament, tot i que en dret comparat tenen una llarga tradició. Això explica que la seva introducció no hagi estat generalitzada i que afecti puntualment el procediment de nomenament dels titulars d’institucions i organismes dotats de certa autonomia o independència.

L’actual article 179 del Reglament del Parlament de Catalunya regula aquest procediment per a l’elecció de càrrecs públics que les lleis encomanen al Parlament. Pel que fa als subjectes sotmesos a aquesta compareixença, s’estableix el següent:

1. Per a les eleccions de càrrecs públics que les lleis encomanen al Parlament, els grups parlamentaris poden presentar candidats d’acord amb les condicions que cada llei estableix. [...] La proposta ha d’anar acompanyada del currículum detallat de cada un dels candidats proposats, en el qual s’han d’especificar els mèrits professionals i les altres circumstàncies que es considerin necessàries per a valorar la idoneïtat per al càrrec. Les propostes, amb els currículums, han d’ésser comunicades immediatament als grups parlamentaris.

2. Sempre que una llei ho prevegi, o si una tercera part dels diputats o tres grups parlamentaris demanen la compareixença de tots els candidats o d’alguns d’ells, la Mesa del Parlament admet a tràmit la sol·licitud i, escoltada la Junta de Portaveus, determina la comissió o subcomissió competent en la qual han de comparèixer. [...]

Tanmateix, cal tenir present la vigència de la Llei 14/2005, del 27 de desembre, sobre la intervenció del Parlament de Catalunya en la designació de les autoritats i els càrrecs de designació parlamentària i sobre els criteris i els procediments per a avaluar-ne la idoneïtat (en endavant, Llei 14/2005, del 27 de desembre). D’acord amb els articles 1.f) i 2 d’aquesta llei, qualsevol càrrec de designació parlamentària ha de comparèixer davant la comissió parlamentària que correspongui abans d’ésser elegit.

A aquests efectes, per designació parlamentària cal entendre inclosos els supòsits d’exercici pel Parlament de facultats de proposta i nomenament.

La norma relaciona de manera expressa els càrrecs de relleu institucional especial per raó de la seva designació parlamentària que, per tant, hauran de comparèixer davant el Parlament amb caràcter previ a l’elecció:

• El Síndic de Greuges 
• Els membres del Consell Consultiu (actualment Consell de Garanties Estatutàries) 
• Els membres de la Sindicatura de Comptes
• Els membres del Consell de l’Audiovisual de Catalunya
• Els membres del Consell d’Administració de la Corporació Catalana de Ràdio i Televisió (actualment Consell de Govern de la Corporació de Mitjans Audiovisuals)

La relació anterior conclou amb una clàusula oberta d’acord amb la qual gaudeixen del caràcter de càrrecs de relleu institucional especial per raó de la seva designació parlamentària els altres càrrecs als quals les lleis atribueixin aquest caràcter. Cal entendre, doncs, que en aquest supòsit també els serà exigible la compareixença prèvia davant el Parlament.

La previsió legal a què acabem de referir-nos es complementa amb el que puguin establir de manera expressa les respectives lleis reguladores de determinades institucions sobre la compareixença davant el Parlament per a l’avaluació de la idoneïtat dels candidats. En aquest darrer supòsit es troben els càrrecs de les institucions següents:

• Director de l’Oficina Antifrau. Correspon al president de la Generalitat, en nom del Govern, proposar al Parlament el candidat, el qual ha de comparèixer davant la comissió parlamentària corresponent per ser avaluat en relació amb les condicions requerides per al càrrec.
• Síndic de Greuges. Els candidats proposats compareixen davant la Comissió del Síndic de Greuges, que tramet a la Mesa del Parlament un dictamen sobre la idoneïtat dels candidats i sobre les causes eventuals d’incompatibilitat.
• Senadors que representen la Generalitat al Senat. Correspon a la Comissió de l’Estatut dels Diputats dictaminar sobre l’elegibilitat dels candidats, per la qual cosa pot sol·licitar tota la documentació que consideri necessària sobre aquests. La compareixença dels candidats proposats davant la Comissió no és, però, obligatòria.
• Director de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades. Els candidats que proposi el Consell Assessor de Protecció de Dades han de comparèixer davant la comissió corresponent del Parlament de Catalunya perquè els seus membres puguin demanar-los els aclariments i les explicacions pertinents sobre qualsevol aspecte relacionat amb la formació acadèmica, la trajectòria professional o els mèrits al·legats.
• Membres de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública. Els seus membres, que han de ser un mínim de tres i un màxim de cinc, designats per majoria de 5. Catàleg d’eines tres cinquenes parts dels diputats del Parlament de Catalunya, abans de la seva designació, han de comparèixer davant la comissió parlamentària corresponent per tal que aquesta els avaluï en relació amb les condicions requerides per al càrrec.

Membres del Consell de Govern de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals. El Parlament ha d’enviar al Consell de l’Audiovisual de Catalunya la llista dels candidats que han de formar part del Consell de Govern de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, en un nombre que pot ésser superior al de les vacants existents. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya ha d’emetre un informe sobre cadascun dels candidats relatiu a la seva capacitat i idoneïtat per a ocupar el càrrec, i ha de trametre els dits informes al Parlament, abans de la compareixença i l’examen públic dels candidats davant la comissió que correspongui.

A part d’aquests càrrecs, l’elecció dels quals correspon al Parlament, constatem que hi ha encara un nombre important de càrrecs (directius públics, eventuals, determinats alts càrrecs, etc.; tots de designació política) que exerceixen funcions públiques sense que se n’hagi verificat la idoneïtat per cap via: ni per mitjà d’un procés selectiu basat en els principis de mèrit i capacitat ni per un procés democràtic d’elecció. Atès que no hi ha cap control anterior d’idoneïtat on es pugui fer una detecció prèvia d’interessos, els riscos associats amb aquests conflictes d’interès potencials s’incrementen sensiblement.

Pel que fa al procediment concret, el mateix article 179 continua:

4. Durant la compareixença, que en cap cas no pot excedir d’una hora per a cada candidat, els membres de la comissió o subcomissió poden demanar els aclariments i les explicacions pertinents sobre qualsevol aspecte relacionat amb la seva formació acadèmica, la seva trajectòria professional o els mèrits al·legats. En cap cas no es poden formular preguntes relatives a la situació personal de qui compareix o a qualsevol altra qüestió que no tingui relació amb la seva trajectòria professional i acadèmica.

5. Als efectes del que disposa l’apartat 4, la presidència de la comissió o subcomissió ha de vetllar pels drets de la persona compareixent, tot rebutjant les preguntes que puguin significar un menysteniment de l’honor o la intimitat del candidat o en vulnerin un dret fonamental.

6. Les sessions de les compareixences sempre són públiques. [...]

8. Els grups parlamentaris, en el termini de dos dies a comptar de la compareixença, poden formular observacions, no vinculants, sobre la idoneïtat dels candidats proposats pel que fa a la naturalesa del càrrec, el currículum professional i els projectes d’actuació que cada persona proposa per a exercir el càrrec.

En vista de les restriccions, tant materials (cap pregunta fora de la trajectòria professional i acadèmica) com temporals (no pot excedir d’una hora), contingudes en l’apartat 4, s’observa que aquest tràmit dificulta la detecció dels interessos particulars del candidat, indestriablement lligats a l’esfera personal, i que podria ser l’origen de conflictes d’interès potencials.

En relació amb la revocació dels alts càrrecs designats pel Parlament, l’art. 3 d’aquesta Llei ésser revocada pel mateix Parlament i que per fer-ho, cal la mateixa majoria que es requereix per elegir-los, llevat que la llei ho determini altrament. En aquest sentit, la Disposició modificativa segona de la Llei 24/2009, del 23 de desembre, del Síndic de Greuges estableix la inaplicabilitat d’aquest article 3 de la Llei 14/2005 al síndic o síndica de Greuges.

Pel que fa als controls d’interessos previs adreçats als principals dirigents de l’esfera pública, destaquem les pràctiques següents:

• A França, després de l’aprovació de la Llei de l’11 de març de 1988 relativa a la transparència financera de la vida política, els candidats a la presidència de la República han de presentar al Consell Constitucional una declaració de patrimoni, sota pena que la seva candidatura sigui anul·lada, i comprometre’s a lliurar, en cas de ser elegits, una segona declaració en acabar el mandat. Només les declaracions del candidat escollit es publiquen en el butlletí oficial de França. No obstant això, el Consell Constitucional no fa un control de la declaració, sinó que simplement lliura la declaració segellada al butlletí oficial perquè la publiqui. A partir del 2013, aquestes declaracions s’adrecen a l’alta autoritat francesa.
• La Cambra dels Comuns del Regne Unit, per mitjà del Comitè de Selecció, duu a terme hearings als candidats que han d’ocupar càrrecs clau en el Govern. Aquestes audiències en seu parlamentària són de caràcter públic i en avaluar la idoneïtat del candidat es prenen en consideració, entre altres aspectes, els interessos que ha declarat. Els hearings conclouen amb un informe del Comitè adreçat a l’òrgan encarregat de fer el nomenament. En cas que no se segueixi la recomanació de nomenament feta pel Comitè, el 82 La gestió dels conflictes d’interès en el sector públic de Catalunya ministre responsable ha de motivar la seva decisió. Són objecte de hearing càrrecs com el d’inspector en cap de la Fiscalia, els presidents del Consell de Recerca, el president del Comitè dels Estàndards de la Vida Pública o el president del Comitè del Canvi Climàtic, entre d’altres.
• Per la seva banda, l’Oficina d’Ètica del Govern dels Estats Units ofereix assistència al president i al Senat en el procediment de nomenament de càrrecs polítics de confiança que són designats pel president, el vicepresident o els directors d’agències de l’executiu, i confirmats pel Senat. L’Oficina revisa prèviament les declaracions per tal de detectar possibles conflictes d’interès en les funcions que hauran d’exercir un cop prenguin possessió del càrrec i redacta un acord ètic individualitzat (ethics agreement), que se signa abans de la presa de possessió. Si es detecta un conflicte d’interès en potència, l’Oficina identifica els remeis o els mecanismes preventius per resoldre’ls abans de l’exercici de les seves funcions.

També hi ha experiències interessants de control previ d’interessos entre els empleats públics d’organitzacions internacionals:

• En el marc de la Unió Europea, l’article 11 de l’Estatut dels funcionaris estableix que, abans de nomenar un funcionari, l’autoritat facultada per efectuar el nomenament haurà d’examinar si el candidat té interessos personals que puguin menyscabar la seva independència, o qualsevol altre conflicte d’interès. Amb aquesta finalitat, la persona candidata, utilitzant un formulari específic, ha d’informar de qualsevol conflicte real o potencial d’interès a l’autoritat facultada per nomenar-la, la qual ho ha de tenir en compte en un dictamen motivat. Aquesta disposició s’aplica per analogia als funcionaris que es reincorporen després d’una excedència voluntària.
• Alguns organismes internacionals han atorgat tanta importància als interessos derivats de la relacions de parentiu que, en la normativa interna, adopten la prohibició d’incorporar familiars dels empleats a l’organització. El mecanisme que s’empra aleshores per detectar aquest interès és exigir als aspirants la declaració de no-concurrència d’aquell vincle. Així, per exemple, l’article 22 del Reglament intern del programa de desenvolupament de les Nacions Unides (UNDP) estableix que «per tal d’evitar una influència real o aparent de tipus familiar o un conflicte d’interès, no es podrà nomenar o contractar qualsevol persona que tingui aquesta relació amb un membre de la UNDP: pare, mare, fill, filla, germana o germà. No hi ha cap excepció a aquesta norma.» En altres organismes internacionals (Nacions Unides o Organització per a la Seguretat i Cooperació a Europa), tot i que aquesta prohibició no existeix, sí que es detecta aquest tipus d’interès per mitjà del formulari de sol·licitud de participació en el procés selectiu, en el qual l’aspirant ha d’assenyalar l’existència d’un parentiu amb persones que estiguin al servei d’algun organisme internacional, indicant les dades del familiar, la relació de parentiu i l’organisme al qual pertany

D’acord amb les constatacions i les pràctiques de referència assenyalades, l’Oficina Antifrau formula les recomanacions següents.

Cal sotmetre a un control previ d’idoneïtat tots aquells càrrecs o posicions de designació política (directius públics, eventuals, alts càrrecs, etc.) que no accedeixin mitjançant un procés basat en la igualtat, el mèrit, la capacitat i la publicitat, o bé amb mandat representatiu, cosa que permetria detectar interessos que puguin originar situacions de conflicte d’interès potencials. La fórmula que s’estima més idònia per a aquests supòsits és mitjançant una compareixença de control d’idoneïtat, ja sigui en seu parlamentària (hearings), en un ple municipal o en altres seus que garanteixin transparència i pluralitat.

En el cas dels alts càrrecs, seria recomanable que un òrgan especialitzat fes un escrutini de la trajectòria professional prèvia, amb l’objectiu de detectar possibles interessos que afectin el càrrec que han d’ocupar, a més de proposar mesures de gestió d’aquells interessos que no es puguin eliminar.

Cal valorar la possibilitat que els empleats públics, abans de la presa de possessió, presentin informació relativa a la trajectòria professional prèvia. En qualsevol cas, recomanem que, en els processos selectius o de provisió de llocs, es generalitzi l’obligació dels aspirants de declarar qualsevol relació prèvia de parentiu59 o de servei amb els membres de l’òrgan de selecció, però també amb el personal d’aquella administració. Caldria reflectir aquesta obligació en les bases de la convocatòria i també establir-hi conseqüències en cas de falsejar o presentar aquestes dades de manera incompleta.

Pel que fa a la figura concreta dels hearings per als càrrecs d’elecció parlamentària, caldria revisar la redacció actual de l’article 176 del Reglament del Parlament de Catalunya amb les finalitats següents:

• Que, juntament amb el curriculum vitae, la persona candidata declari per escrit tots aquells interessos i que, si no ho fa o ho fa de manera incompleta o inexacta, resti exclosa automàticament com a candidata o, si això es detectés un cop presa la possessió del càrrec, que el Parlament la cessés o, si escau, instés el Govern a fer-ho.
• Eliminar les limitacions materials i temporals per fer preguntes més enllà de l’estricta trajectòria professional, per permetre identificar altres interessos particulars susceptibles d’originar conflictes d’interès si prenguessin possessió del càrrec.