Oficina Antifrau
de Catalunya

Un cop presentada l’abstenció com a única eina de gestió dels conflictes d’interès reals, passem a explorar les eines que ens permeten gestionar conflictes d’interès potencials. Entre aquestes, la més desenvolupada en el nostre ordenament jurídic és, sens dubte, la regulació de les segones ocupacions i altres fonts d’ingressos dels servidors públics, principalment per mitjà del règim d’incompatibilitats.

Les situacions de conflicte que es poden produir per l’exercici d’altres ocupacions o la percepció d’altres ingressos diferents als públics es poden gestionar de dues maneres, segons els tipus d’interessos que originen la situació de conflicte d’interès i el nivell de risc que això suposa per a les funcions públiques de cada col·lectiu: bé eliminant l’interès particular quan això sigui possible (prohibicions d’activitats), bé evitant la influència d’aquest interès sobre el judici professional (limitacions en les activitats autoritzades o llindars màxims en la titularitat de participacions societàries en empreses contractistes del sector públic, per exemple).

Així, la normativa d’incompatibilitats determinarà:

• La prohibició d’una segona ocupació, automàtica o ad hoc, per eliminar l’interès personal que podria posar en risc la imparcialitat del servidor públic.
• Algunes limitacions que no eliminen l’interès sinó que miren d’evitar-ne la influència sobre el judici professional, com ara les previstes per als alts càrrecs amb funcions reguladores de supervisió o de control sobre societats que emeten valors o actius financers negociables en un mercat, als quals el legislador no els prohibeix la titularitat d’actius financers, però sí que els imposa que la gestió i l’administració d’aquells la dugui a terme una entitat financera que no podrà rebre les seves instruccions d’inversió.
• L’autorització ex lege, quan el legislador considera que determinades activitats no interfereixen en el desenvolupament de les funcions públiques (per exemple, la creació literària) o bé comporten l’exercici de drets inherents a la persona (per exemple, l’administració del patrimoni personal dels empleats públics). En aquest supòsit, el legislador prefereix ajornar la gestió del conflicte d’interès fins que sigui real, preveient aleshores els motius concrets d’abstenció que evitaran la influència d’aquell interès en el judici o la decisió.

La regulació de les segones ocupacions i altres fonts d’ingressos és l’objecte principal del règim d’incompatibilitats que afecta els servidors públics. Aquest règim, que respon originàriament al manament que la Constitució adreça a l’Administració pública de servir amb objectivitat els interessos generals (article 103.1), constitueix, alhora, una de les matèries més complexes de la funció pública, atesa la seva força expansiva —elevat nombre de subjectes que s’hi sotmeten— i la multiplicitat de normes, convergents i successives en el temps.

La doctrina del Tribunal Constitucional ha establert la llibertat del legislador per definir el sistema d’incompatibilitats i garantir els principis que persegueix aquest sistema, cosa que no inclou solament la imparcialitat, sinó també altres com ara l’eficàcia, la dedicació plena, la separació de funcions o la transparència.

La normativa d’incompatibilitats representa, de fet, el gruix de la fragmentada regulació actual en matèria de gestió dels conflictes d’interès. Això és vàlid tant pel que fa als servidors públics com per als càrrecs electes o els alts càrrecs, si bé en aquests casos s’ha optat per lleis específiques i, novament, disperses.

El legislador, en establir un règim de segones ocupacions, té present, a més de la garantia de la imparcialitat, la protecció d’interessos addicionals relacionats amb altres principis que poc tenen a veure amb la gestió dels conflictes d’interès. És el cas, per exemple, del principi general de dedicació exclusiva o absoluta, que pretén preservar l’eficàcia del compliment dels deures públics; o bé, les limitacions a la percepció de diverses retribucions amb càrrec als pressupostos públics, que responen a raons d’eficiència i de naturalesa econòmica i pressupostària.

Si reconduïm el règim d’incompatibilitats al paper d’eina preventiva de gestió dels conflictes d’interès, resulta que el seu objectiu és fer front a conflictes de caràcter potencial, ja sigui eliminant l’interès particular, ja sigui evitant la influència d’aquest interès en el compliment dels deures inherents al càrrec o lloc públic.

L’apartat tercer de l’article 103 de la Constitució espanyola (CE) encomana a la llei la regulació de la matèria, tot i que no estableix, en canvi, unes exigències mínimes d’aquesta regulació.

Per la seva banda, també l’article 98.4 de la CE estableix el manament consistent en què la llei reguli «l’Estatut i les incompatibilitats dels membres del Govern», cosa que recull la tradició constitucional de diferenciar les normes relatives a l’estatut jurídic dels alts càrrecs de les normes concretes sobre incompatibilitats que els afecten.

En la descripció del règim jurídic que s’exposa a continuació, s’identifiquen tres tipus d’intervenció administrativa sobre les segones activitats: la prohibició, l’autorització automàtica i la submissió a control i autorització (activitats autoritzables). A grans trets, mentre que per als càrrecs de designació política el principi de dedicació absoluta converteix les activitats compatibles en excepció, el personal al servei pot desenvolupar segones ocupacions mentre no siguin incompatibles amb les funcions del lloc de treball públic.

L’ordenament jurídic estatunidenc, com succeeix en altres països, recull el que es coneix com a blind trust, figura pensada per tal que el càrrec públic titular de valors i altres actius financers negociables en un mercat no els pugui administrar ni controlar, en la mesura que aquest responsable públic pugui tenir capacitat de regulació, supervisió o control sobre les empreses respecte de les quals es detenen aquells actius. D’aquesta manera s’evita que els interessos mercantils que es tinguin en el moment de la presa de possessió del càrrec no siguin una font de conflictes d’interès potencials.

El qualified blind trust és certificat per l’Oficina d’Ètica del Govern dels Estats Units i consisteix en un fideïcomís o trust que està gestionat per administradors anònims, desconeguts pel propietari, que no mantenen relació de cap tipus amb la persona que té la propietat, mentre el càrrec exerceix la seva carrera política.

A França, l’Alta Autoritat per a la Transparència de la Vida Pública valora, en l’Informe anual del 2015, que seria desitjable que les resolucions d’incompatibilitat o de compatibilitat fossin públiques per tal d’ajudar a difondre bones pràctiques i sensibilitzar el públic quant a les regles deontològiques. Tanmateix l’ordenament actual tan sols estableix que les resolucions d’incompatibilitat s’hagin de notificar a la persona interessada i a l’organisme o l’empresa on exerceix les seves funcions.

En el cas dels funcionaris de la Unió Europea, es té en compte, fins i tot, l’ocupació professional dels cònjuges. Així, l’article 13 de l’Estatut dels funcionaris de la UE estableix que si «el cònjuge d’un funcionari exerceix professionalment una activitat lucrativa, el funcionari haurà d’informar-ne l’autoritat facultada per fer els nomenaments de la seva institució. Si la naturalesa de la seva activitat fos incompatible amb la del funcionari, i aquest no pot garantir que [la feina del cònjuge] acabarà en un període de temps determinat, l’autoritat del nomenament haurà de decidir, en vista del dictamen de la Comissió paritària, si el funcionari ha de ser mantingut en les seves funcions o bé ser traslladat a un altre lloc de treball» (traducció pròpia).

Un altre exemple similar el trobem a Hongria, on un servidor públic no pot exercir les seves funcions en una àrea o servei en els quals hi hagi interessos familiars involucrats, en els supòsits en què el servidor públic tingui responsabilitats de control o de supervisió en aquella activitat. 

A Hongria, Polònia i el Regne Unit, els alts càrrecs no poden ocupar llocs de responsabilitat en un partit polític.

En el cas de Portugal, els responsables públics (office-holders) han de presentar davant el Tribunal Constitucional, en un termini de seixanta dies comptadors des de la presa de possessió del càrrec, una declaració d’interessos sobre la seva trajectòria professional i altres interessos rellevants. El Tribunal examina i aplica les sancions establertes en les normes d’incompatibilitats. En cas que no es presenti la declaració, el termini es prorroga durant trenta dies més, transcorreguts els quals, en cas que el subjecte obligat no l’hagi presentada, perd el seu càrrec. Prèviament, i per tal d’incrementar l’eficàcia d’aquest sistema de control, les secretaries on els subjectes exerciran les seves funcions han de comunicar al Tribunal els noms dels servidors públics obligats i la data en què van prendre possessió.

Els comissaris de la Unió Europea no poden exercir cap altra activitat professional, tant si reben una remuneració com si no, llevat de la impartició de cursos en relació amb la integració europea i altres activitats de comunicació d’interès europeu o de l’ocupació de càrrecs honorífics en fundacions benèfiques i similars. Per càrrec honorífic s’entén aquell en què no s’exerceix una funció de gestió o de decisió ni es té capacitat de control de l’òrgan en qüestió. El Codi de conducta dels comissaris de la Unió Europea considera que hi ha un risc de conflictes d’interès per al comissari en el cas que aquest òrgan rebés qualsevol tipus de finançament dels pressupostos europeus. Aquestes situacions s’han de declarar en un formulari que reculli totes les activitats que hagi exercit el comissari en els deu darrers anys i en el qual haurà d’incloure les que continuarà exercint un cop acceptat el càrrec.

El nostre ordenament jurídic no és aliè a alguna de les pràctiques esmentades, encara que les regula en relació amb un àmbit específic com és el poder judicial. En aquest sentit, els articles 389 a 397 de la Llei orgànica 6/1985, de l’1 de juliol, del poder judicial, recullen un règim d’incompatibilitats i prohibicions que inclou amb especial rigor interessos vinculats amb les relacions familiars o de parentiu.

D’acord amb les constatacions i les pràctiques de referència assenyalades, l’Oficina Antifrau formula les recomanacions següents.

Cal que els superiors jeràrquics immediats del personal al servei de les administracions adoptin un rol proactiu en la detecció i la gestió dels eventuals conflictes d’interès en què puguin trobar-se els empleats sota el seu comandament.

Cal establir normativament, als efectes d’una eficàcia més elevada de les potestats de control, la potestat d’accés a les dades tributàries dels servidors públics, en cas d’alerta justificada d’exercici d’una segona ocupació o activitat no declarada o autoritzada.

Cal establir normativament l’obligació, en el cas que el servidor públic exerceixi una segona ocupació en el sector públic, que l’entitat on la presta exigeixi al treballador l’acreditació de la compatibilitat autoritzada. Quan la segona ocupació es desenvolupi en l’àmbit privat, cal posar en marxa mesures de sensibilització per tal que l’entitat privada sol·liciti al treballador l’acreditació de la compatibilitat aprovada.

Cal efectuar un seguiment periòdic del grau de compliment del règim de segones ocupacions per a col·lectius que desenvolupen funcions públiques a Catalunya en els tres àmbits (Generalitat, ens locals i universitats). Atès que no consta que cap ens del sector públic reculli i avaluï les dades de les sol·licituds i autoritzacions, ni de manera parcial ni agregada, recomanem valorar l’oportunitat que aquesta tasca sigui assignada a una autoritat independent de control de conflictes d’interès.

Cal establir un règim propi per a l’exercici de segones ocupacions dels diputats del Parlament de Catalunya. En aquest sentit, resulta inajornable l’aprovació d’una llei pel Parlament de Catalunya que ampliï els supòsits d’incompatibilitat més enllà de les causes d’inelegibilitat establertes actualment. 

Cal que el Reglament del Parlament reforci alhora la transparència del procediment d’autorització de segones ocupacions per als diputats del Parlament de Catalunya.

Cal que, en el cas dels càrrecs electes locals, l’ordenament jurídic ampliï els supòsits d’incompatibilitat més enllà de les causes d’inelegibilitat que actualment estableix la Llei orgànica 5/1985, del 19 de juny, del règim electoral general.