Oficina Antifrau
de Catalunya

Sovint, en el context de les relacions professionals, hi ha usuaris, proveïdors o altres persones que es relacionen amb els servidors públics que ofereixen regals o altres beneficis, els quals poden esdevenir interessos particulars que influeixin en el judici professional i generin, per tant, situacions de conflicte d’interès potencial.

L’objectiu d’una política de regals és que, davant l’oferta d’un regal o altres beneficis no monetaris, les persones que formen part d’una institució pública sàpiguen sense cap mena de dubte quina obligació tenen com a servidors públics i quins procediments han de seguir.

Els regals i altres beneficis no monetaris es poden oferir des de la gratitud i amb la voluntat de reconèixer una feina ben feta, especialment en determinades cultures. Però també poden oferir-se com una forma subtil d’influir, de crear una impressió favorable o guanyar un tractament preferencial. ¿Com podem estar segurs que l’agraïment que sentirà la persona que ha acceptat un determinat regal o un benefici, com ara un descompte o avantatge per a l’adquisició de béns i serveis o bé una oferta d’hospitalitat (un àpat, una invitació per a un esdeveniment esportiu o una fira, o qualsevol cobertura de despeses pròpies dels viatges, etc.), no li crearà una sensació d’obligació o simplement una predisposició diferent a l’hora d’avaluar futures propostes o sol·licituds de qui li ha ofert el regal?

Els regals o beneficis poden, per tant, situar un servidor públic en una situació de conflicte d’interès, perquè la gratitud derivada de l’acceptació del regal pot influir sobre la independència i imparcialitat futures del servidor públic destinatari. I aquesta és precisament la diferència entre el regal (un risc de corrupció classificable com a conflicte d’interès, prou rellevant perquè el legislador l’hagi tipificat en l’article 422 del Codi Penal, també conegut com a suborn impropi) i el suborn (un acte de corrupció on la finalitat és obtenir una decisió favorable als interessos privats a canvi d’allò que s’ha ofert).

Evidentment, ni tots els regals o beneficis ni tots els contextos són iguals. Per això la majoria d’institucions preocupades per gestionar aquest tipus de conflictes d’interès i que ja disposen de polítiques sòlides de regals tenen en compte el següent:

1. La missió encomanada a cada institució pública. Determinades institucions, com per exemple agències anticorrupció o institucions encarregades de fiscalitzar els comptes dels ens públics, solen tenir les polítiques de regals més restrictives (cap regal és acceptable), atès que la simple aparença d’una influència potencial pot afectar la imatge d’independència i imparcialitat tan crucial per a la seva comesa pública.
2. Les funcions públiques que desenvolupa una persona o un col·lectiu professional determinat. Algunes funcions públiques configuren llocs de treball d’especial risc, per exemple aquells on es compren béns, serveis o subministraments; on es desenvolupen funcions de control, inspecció o investigació, internes o externes; on s’exerceixen funcions d’avaluació; on s’exerceixen potestats sancionadores, etc. Així mateix, els llocs de més responsabilitat jeràrquica solen comportar més capacitat de decisió pública i un accés més alt als recursos públics. Per la combinació d’aquests dos factors —funcions d’especial risc davant els regals i més posició jeràrquica— no solament se sol establir l’obligació de rebutjar regals o atenció preferencial, sinó també el deure d’informar d’aquesta política de regals a totes les persones amb què es relacionen les persones que ocupen aquests llocs de treball.
3. El valor del regal o el benefici ofert. Aquest criteri és dels més estesos. Així, és molt habitual trobar quanties tant per delimitar què és o no acceptable com per establir si cal o no registrar-ho. En aquestes quanties també és força habitual trobar una acotació de la freqüència amb què es poden acceptar (per exemple, x vegades l’any). Tanmateix, un nombre considerable d’estudis de diverses disciplines de les ciències socials indiquen que fins i tot els regals de valor insignificant poden influir en el comportament del receptor sense que aquest en sigui conscient i recomanen reconsiderar aquelles polítiques i directrius de regals fonamentades en límits arbitraris pel que fa al valor.
4. El moment en què s’ofereix. No és el mateix rebre l’oferta d’un regal o benefici abans de la presa d’una decisió pública o el lliurament d’un bé o servei públic determinat, que fer-ho un cop la decisió ha estat presa o el bé o servei públic ja ha estat lliurat.
5. La probabilitat de futur contacte professional amb qui ofereix el regal. I tampoc no és el mateix que la persona que ofereix el regal sigui un usuari o proveïdor habitual, o si el bé o servei públic rebut és puntual.

Per això, és molt important que totes les institucions públiques duguin a terme aquesta anàlisi (de la seva missió, context i circumstàncies, com també dels llocs de treball o col·lectius professionals d’especial risc a l’hora de rebre regals) i redactin la seva política de regals particular.

Al Regne Unit, els membres del Parlament britànic han de declarar qualsevol regal que hagin rebut ells o els seus cònjuges que sigui superior a l’1% del seu sou. El concepte de regal inclou alhora serveis de preu inferior al de mercat. La declaració s’ha de fer pública.

A França, els membres del Parlament han de declarar tots els regals, independentment del seu valor.

Als Estats Units, la política de regals està àmpliament i estrictament regulada. La normativa estableix prohibicions de regals provinents de determinades fonts, fins i tot els regals entre funcionaris. Es defineix el regal com tot allò que té valor monetari, incloent-hi les despeses de transport, allotjaments i àpats, pagaments per avançat o reemborsament de les despeses en què hagi pogut incórrer un funcionari. En qualsevol cas, queden prohibits els regals per part de qualsevol persona que tingui interessos que puguin afectar substancialment l’exercici o l’omissió dels deures d’un funcionari. Per exemple, l’assistència a esdeveniments ha de ser autoritzada per l’agència i pot constituir, doncs, una excepció al règim de prohibicions dels regals. En cas de rebre un regal l’acceptació del qual estigui expressament prohibida en la normativa, l’empleat públic haurà de retornar-lo, pagar el seu valor de mercat o, en cas que sigui un bé perible, compartir-lo amb la seva agència, donar-lo a una ONG o bé destruir-lo.

A Canadà, la política de regals considerats de protocol o cortesia estableix que s’han de declarar obligatòriament. Així mateix, es publiquen tots els regals que han rebut els alts càrrecs (invitacions a sopars, etc.), que es poden consultar al web de l’Oficina de Conflicte d’Interessos i del Comissionat d’Ètica de Canadà.

Segons l’informe de l’OCDE és preferible disposar d’un règim clar i estricte de regals que obligar a declarar-los. Els regals poden ser el primer pas cap al suborn i, consegüentment, s’haurien de prohibir, especialment quan es lliuren en senyal d’agraïment d’alguna cosa que ha fet el servidor públic i que pugui generar dubtes sobre la seva imparcialitat. En tot cas, se suggereix que els regals que rebin els membres del Govern i els càrrecs de designació política haurien de ser patrimoni de l’Estat i que només s’haurien d’acceptar els regals de poc valor.

D’acord amb les constatacions i les pràctiques de referència assenyalades, l’Oficina Antifrau formula les recomanacions següents.

Cal que el Parlament de Catalunya determini legalment les bases comunes del règim regulador de les polítiques de regals i alhora estableixi l’obligació dels ens públics d’elaborar, aprovar i difondre, dins de les organitzacions respectives, polítiques de regals concretes, d’acord amb les recomanacions generals recollides en aquesta guia, per tal de prevenir els conflictes d’interès potencials derivats del costum social d’oferir regals i altres atencions com a mostra d’agraïment envers els servidors públics.

Cal que cada institució, després de dur a terme una anàlisi de riscos dels diversos col· lectius professionals que hi treballen, determini el tractament per a cadascun d’ells i aprovi, mitjançant una disposició normativa, la seva política de regals.

Cal que, en qualsevol cas, les normes reguladores dels règims de regals evitin emprar en la seva formulació conceptes jurídics indeterminats, com ara «usos i costums socials», o «regals de cortesia», entre d’altres, amb la finalitat d’introduir criteris objectius i quantificables, que concretin sense dubtes les polítiques de regals perseguides, alhora que en facilitin la interpretació i l’aplicació.

Cal que una política adequada de regals prevegi el següent:

• Recordar la prohibició d’acceptar diners i de demanar regals o altres tipus de beneficis en qualsevol circumstància.
• Incloure una definició clara de regal i una reflexió sobre els regals com a font de conflictes d’interès potencials i sobre com poden comprometre la imparcialitat i la independència de les decisions públiques.
• Fixar els criteris adoptats per la institució per dilucidar què és el que el servidor públic, directament o indirectament, ha de considerar regals acceptables i què no (política de regals zero, establiment de límits per quanties, per freqüència, etc.). Si es considera necessari o escaient es poden aportar exemples a partir de situacions habituals pròpies de la institució o d’algun dels col·lectius professionals que hi treballen.
• Identificar funcions o llocs de treball que tinguin restriccions o condicions diferents de les estàndard en matèria de regals i les obligacions que aquestes comporten.
• Crear un registre públic de regals, establir-ne un responsable i fixar què s’ha d’inscriure i què no, i també quina és la informació mínima necessària que s’hi ha d’incloure.
• Establir els procediments que s’han de seguir quan:
  • es tenen dubtes sobre si es pot o no acceptar el regal o benefici ofert
  • s’accepten regals en nom de la institució;
  • es rebutgen regals o altres beneficis oferts;
  • no hi ha possibilitat de retornar regals no acceptables.
• Assegurar la formació sobre aquesta política de regals a totes les persones que treballen dins l’organització.
• Establir col·lectius externs a la institució als quals convé informar sobre aquesta política de regals.
• Establir un mecanisme periòdic de revisió d’aquesta política per assegurar-ne les màximes adequació i eficàcia.